Sentencia A. 1468/22

Auto 1468/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

 

Referencia: CJU-1720

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintidós (2022)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                  El 27 de octubre de 2021, el ciudadano José Antonio Cabrera Ortiz presentó una acción popular en contra de la Asociación Junta Administradora de Acueducto Vereda Alto Sardinata Municipio de Palermo Departamento del Huila con el objetivo de proteger el “derecho fundamental al agua potable”[1].

 

2.                 El actor relató que el 4 de agosto de 2019, se llevó a cabo una asamblea general de la junta de acción comunal de la vereda Alto Sardinata (Huila). En esa reunión, se creó un comité para administrar y vigilar el manejo del agua realizado por el acueducto veredal de Alto Sardinata que fue construido en el año 2020 por la Alcaldía Municipal de Palermo y por las Empresas Públicas de Palermo E.S.P. Ese comité administrador se conformó por José Hernán Rodríguez Forero, Luis Eduardo López, Jorge Cuellar, Johana Rodríguez, Piedad Rodríguez, entre otros, conforme a lo señalado en el acta N.º 130 de la junta de acción comunal[2]. 

 

3.                 Según la acción popular, sin contar con la autorización de la asamblea general de la junta de acción comunal y “valiéndose de las firmas que quedaron consignadas en el acta N.º 130”, los miembros de ese comité “constituyeron una asociación de administración del acueducto” y crearon “una personería jurídica ante la cámara de comercio con el fin de obtener total autonomía en la administración [del] abastecimiento de agua”[3]. El nombre de esa persona jurídica es Asociación Junta Administradora del Acueducto Alto Sardinata.

 

4.                 Según la acción popular, de conformidad con lo señalado en los artículos 150, 200, 501, 897, 900 y 1055 del Código de Comercio y 1741 del Código Civil, la constitución de esa empresa se produjo por medio de un acto o negocio jurídico ineficaz y nulo por la existencia de un vicio del consentimiento por dolo. En efecto, la asamblea general de la junta de acción comunal nunca dio su consentimiento para que la Asociación Junta Administradora del Acueducto Alto Sardinata se creara y fue engañada por los miembros del comité, que únicamente fue constituido para administrar y vigilar el suministro de agua potable a los pobladores de la vereda Alto Sardinata.

 

5.                 Asimismo, el actor relató que la entidad demandada ha cometido “actos irrisorios e irregulares como es la captación ilegal de dineros, haciendo los cobros irregulares del consumo del preciado líquido de [la] comunidad”[4]. De manera similar, presuntamente, según lo indicado en la acción popular, la Asociación Junta Administradora de Acueducto Vereda Alto Sardinata solicitó ante la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, ante la Secretaría de Gobierno Departamental y Municipal de Palermo y ante las Empresas Públicas de Palermo E.S.P. el otorgamiento de una concesión de agua y de unos permisos para manejar y administrar el abastecimiento del agua a cargo del acueducto veredal. Asimismo, el actor manifestó que la entidad demandada anunció la suspensión de la prestación del servicio público de agua potable.

 

6.                 A partir de esos hechos, el ciudadano, formuló las siguientes pretensiones

1. Que se ordene a cámara de comercio de Neiva, la cancelación del registro mercantil de la ASOCIACIÓN JUNTA ADMINISTRADORA DE ACUEDUCTO VEREDA ALTO SARDINATA, por contar con vicios del consentimiento.

2. Que se entregue la administración del manejo del acueducto veredal (abastecimiento de agua) de la vereda de alto sardinata, A LA JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DE LA VERADA ALTO SARDINATA.

3. Que se oficie a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE PALERMO, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA (CAM) de la ciudad de Neiva, PERSONERÍA MUNICIPAL DE PALERMO, EMPRESAS PUBLICAS DE PALERMO, SECRETARIA DE GOBIERNO Y DESARROLLO COMUNITARIO adscrita a la GOBERNACIÓN DEL HUILA, de abstenerse de pronunciar cualquier reconocimiento a dicha ASOCIACIÓN JUNTA ADMINISTRADORA DE ACUEDUCTO VEREDA ALTO SARDINATA.

4. Que se ordene a la ASOCIACIÓN JUNTA ADMINISTRADORA DE ACUEDUCTO VEREDA ALTO SARDINATA, a una rendición de cuentas de los dineros ilegalmente captaos [sic] entre el año 2019 y 2021.

5. Que se oficie a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE PALERMO, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA (CAM) de la ciudad de Neiva, PERSONERÍA MUNICIPAL DE PALERMO, EMPRESAS PUBLICAS DE PALERMO, SECRETARIA DE GOBIERNO Y DESARROLLO COMUNITARIO adscrita a la GOBERNACIÓN DEL HUILA, para que esta se haga presente en dicha acción y sirva de garante de los derechos de chica [sic] comunidad accionantes [sic] en este instrumento constitucional.

6. Que se fije fecha para que se haga una inspección judicial, y en diligencia se determine los perjuicios ocasionados por esta ASOCIACIÓN JUNTA ADMINISTRADORA DE ACUEDUCTO VEREDA ALTO SARDINATA, a la comunidad de la verada alto sardinata.

7. Como medida cautelar, se decrete de manera provisional que el manejo y administración del acueducto veredal (abastecimiento de agua) de la vereda alto sardinata, estará a cargo de la JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DE LA VERADA ALTO SARDINATA.[5]

7.                 Por reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva[6]. Por medio del auto de 2 de noviembre de 2021, esa autoridad judicial rechazó la admisión de la acción popular por falta de jurisdicción y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Neiva para su reparto.

 

8.                 Al respecto, en primer lugar, consideró que la parte demandada a través de la acción popular es una persona jurídica de derecho privado “que desempeña funciones administrativas a partir del manejo y distribución del servicio público de agua potable”[7]. Además, en virtud de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y la Sentencia C-558 de 2001, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acciones populares originadas en actos, acciones y omisiones de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas. En segundo lugar, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva afirmó que era incompetente para conocer de la acción popular porque, en virtud de los hechos y pretensiones de la demanda, era necesario vincular a dos personas jurídicas de derecho público: el municipio de Palermo y las Empresas Públicas de Palermo E.S.P. Así, la empresa demandada “desarrolla su objeto social única y exclusivamente a partir de delegación de funciones de las citadas entidades públicas”[8] y el actor solicita la vinculación de entidades públicas en la quinta pretensión de la acción popular. En tercer y último lugar, esa autoridad judicial señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente debido a que el actor popular solicitó la declaración de nulidad del acto administrativo a través del cual el Municipio de Palermo o las Empresas Públicas de Palermo reconocieron que la empresa accionada era la encargada del manejo del servicio de agua potable en la vereda Alto Sardinata.

 

9.                 Por reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva[9], que mediante auto del 19 de noviembre de 2021, declaró su falta de competencia para tramitar la acción popular. En consecuencia, el Juzgado remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones.

 

10.            Al respecto, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva consideró que el hecho de que la empresa demandada sea una prestadora de servicios públicos domiciliarios no significa que todas sus actuaciones impliquen el desempeño de funciones administrativas. En efecto, según la Sentencia C-558 de 2001 y en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, la prestación de servicios públicos no significa “per se una función administrativa”[10]. Además, el actor popular no dirigió su demanda contra actuaciones que la Asociación Junta Administradora del Acueducto Alto Sardinata haya desplegado en ejercicio de funciones administrativas de manera que “ante el hecho que la demanda se instaura indirectamente contra un particular, es evidente que le corresponde a la justicia ordinaria el conocimiento de la presente acción popular”[11].

 

11.            A su vez, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva estimó que la jurisdicción civil era la competente porque en el caso concreto no se debe vincular en calidad de litisconsortes necesarios ni al municipio de Palermo ni a las Empresas Públicas de Palermo E.S.P. Así, no se vislumbra que esas entidades públicas hayan amenazado o vulnerado el derecho al agua potable. En cualquier caso, si en el curso del proceso se hace necesario vincularlas, “su llegada sobreviviente al proceso no tiene la facultad de alterar la jurisdicción que inicialmente conoció la demanda”[12] en atención a lo dispuesto en el artículo 27 del Código General del Proceso[13].

12.            Por último, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva señaló que no es cierto que el actor popular pretenda que se declare la nulidad del acto administrativo a través del cual se reconoció a la empresa demandada como la entidad encargada del manejo del servicio público de agua potable en la vereda Alto Sardinata. Además, la acción popular no es el mecanismo apto para solicitar la nulidad de actos administrativos. Desde esa perspectiva, si el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva consideró que esa es una de las pretensiones de la demanda, ha debido inadmitir la demanda.  Por esos motivos y de acuerdo con los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva resolvió declararse incompetente para tramitar la acción popular.

 

13.            El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva remitió el expediente a la Corte Constitucional el 01 de diciembre de 2021, siendo este repartido a la magistrada ponente el 09 de agosto de 2022[14].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

14.            La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

Presupuestos para que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones

 

15.            Según la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, los conflictos negativos de jurisdicción se producen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso (…) porque estiman que a ninguna le corresponde”[15]. A partir de esa definición, la Sala Plena ha entendido que para que se configure un conflicto de este tipo, debe confluir el cumplimiento de los siguientes tres presupuestos.

 

16.            En primer lugar es necesario que se cumpla el presupuesto subjetivo, es decir, que el conflicto se produzca entre dos o más autoridades que administren justicia y que hagan parte de jurisdicciones distintas. En segundo lugar, la configuración de un conflicto de jurisdicciones exige que se respete el presupuesto objetivo, es decir, que exista “una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional”[16]. Finalmente, en tercer lugar es necesario que confluya el presupuesto normativo, esto es, que las autoridades judiciales hayan expuesto los motivos constitucionales o legales en virtud de los cuales estiman que no son competentes para conocer del caso concreto[17].  Cuando no se acredita el cumplimiento de esos tres presupuestos, la Sala Plena debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.

 

Las reglas de distribución de competencia para conocer de las acciones populares en contra de empresas de servicios públicos domiciliarios

 

17.            En reiterada jurisprudencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha señalado que el artículo 15 de la Ley 471 de 1998 fija la competencia para conocer las acciones populares a partir del factor subjetivo, es decir, en función de la calidad de la persona que profiere el acto o que comete la acción o la omisión que origina la presentación de la demanda[18]. En efecto, esa disposición señala que:

[L]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”, mientras que de todos los demás casos “conocerá la jurisdicción ordinaria civil.^[19]

18.            A su vez, el artículo 20-7 del Código General del Proceso consagra una cláusula residual de competencia al disponer que, en primera instancia, los jueces civiles del circuito conocen “de las acciones populares y de grupo no atribuidas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[20].

 

19.            A partir de esas normas, al resolver casos similares en los que se discutió la competencia de los jueces civiles y de los jueces administrativos para asumir el conocimiento de acciones populares, la Sala Plena de esta Corporación determinó las siguientes subreglas:

[i] La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de acciones populares en contra de empresas privadas prestadoras de servicios públicos domiciliarios cuando la acción u omisión que se les imputa no está ligada a la función administrativa (…)

[ii] La jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de las acciones populares en contra de empresas privadas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando a estas se les imputa una acción u omisión que supone el ejercicio de función administrativa. ^[21].

20.            En efecto, según la Sala Plena, las empresas de servicios públicos domiciliarios, independientemente de si se trata de personas jurídicas públicas o privadas, ejercen función administrativa: (i) cuando “asumen vía gubernativa, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o usuarios”[22] y (ii) cuando activan cláusulas exorbitantes, recurren a las atribuciones de uso del espacio público, ocupan temporalmente inmuebles o los enajenan forzosamente, de conformidad con lo señalado en el artículo 33 de la Ley 472 de 1998[23].

 

21.            En ese mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la “Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de acciones populares cuando en la demanda únicamente se incluyen particulares como sujetos pasivos”[24]. En efecto, de conformidad con las Sentencias T-446 de 2007 y SU-585 de 2017 y los artículos 9 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Sala Plena ha estimado que “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado”[25]. Desde ese punto de vista, “el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades para declarar su falta de jurisdicción”[26]. De ahí que el juez civil sólo puede remitir el expediente por carencia de competencia a la jurisdicción contenciosa cuando, en la etapa de admisión o en una fase procesal posterior, decide vincular a la acción popular a una entidad pública[27].

 

Caso concreto

 

22.            En el asunto de la referencia, la Corte Constitucional encuentra que efectivamente se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones en la medida en la que confluyen

 

(i)               El presupuesto subjetivo, pues conforme a lo señalado en los antecedentes de este auto, la controversia analizada se produjo entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva que es una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva que es otra autoridad judicial que pertenece a la jurisdicción ordinaria civil.

 

(ii)             El presupuesto objetivo porque ambas autoridades consideran que son incompetentes para asumir el conocimiento de una acción popular que, conforme a lo establecido en la Ley 472 de 1998, debe ser resuelta a través de un trámite judicial.

 

(iii)          El presupuesto normativo debido a que las dos autoridades judiciales involucradas expusieron fundamentos de índole legal o constitucional para fundamentar su falta de competencia. Así, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Neiva fundamentó su posición en las pretensiones de la demanda, las funciones desempeñadas por la asociación demandada y lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y la Sentencia C-558 de 2001, así como en la posible vinculación de entidades públicas. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva fundamentó su posición indicando que la prestación de servicios públicos no significa “per se una función administrativa” y en la falta de claridad sobre la vinculación de las entidades públicas, por lo que según lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, así como en el artículo 27 del Código General del Proceso, consideró que el conocimiento del caso corresponde a la jurisdicción ordinaria.

 

23.            Por lo anterior, observados los presupuestos para trabar un conflicto de jurisdicciones, la Sala Plena pasa abordar la competencia para conocer de la acción popular presentada por José Antonio Cabrera Ortiz contra la Asociación Junta Administradora de Acueducto Vereda Alto Sardinata Municipio de Palermo Departamento del Huila.

 

24.            Al respecto, esta Corporación advierte que la acción popular presentada se dirigió en contra de la “Asociación Junta Administradora del Acueducto Alto Sardinata” una entidad privada por actos que no implican el ejercicio de función administrativa. En efecto, la acción popular cuestiona

 

(i)               la constitución de la empresa Asociación Junta Administradora del Acueducto Alto Sardinata por parte de un grupo de personas;

 

(ii)             que a partir de dicha constitución irregular, dicha entidad ha realizado la presunta captación ilegal de dineros por cobros irregulares correspondientes al consumo de agua;

 

(iii)          la presunta solicitud de una concesión de aguas y de unos permisos ante las autoridades competentes para manejar y administrar el abastecimiento del agua a cargo del acueducto veredal y, finalmente;

 

(iv)           la presunta amenaza de suspensión del servicio público de suministro de agua potable.

 

25.             En otras palabras, la pretensión principal de la acción popular versa sobre la constitución presuntamente irregular de la Asociación Junta Administradora del Acueducto Alto Sardinata y los actos y conductas que se reclaman no encajan en el concepto de “función administrativa” a cargo de la entidad demandada en la medida en la que ninguno de ellos implica asumir vía gubernativa ni se relaciona con la activación de cláusulas exorbitantes, el uso del espacio público o la ocupación o enajenación forzosa de inmuebles.

 

26.            A su vez, la Sala Plena estima que la demanda se dirigió exclusivamente contra una entidad privada y la competencia para conocer de la acción popular no se desvirtúa por la eventual vinculación de autoridades públicas al proceso. En efecto, se repite que una de las sub-reglas creadas por la Corte Constitucional señala que “el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades para declarar su falta de jurisdicción”[28]. Así, sólo es viable remitir el expediente por falta de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo una vez se ha integrado el contradictorio con una o varias entidades públicas, según el criterio del juez de conocimiento.

 

27.            En igual sentido, la Sala advierte que no es cierto que el actor popular haya solicitado que se vinculara al proceso a las entidades públicas antes mencionadas en calidad de demandadas. Tal y como lo explicó el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, la quinta pretensión de la acción popular busca que el juez le comunique la admisión de la demanda a la Alcaldía Municipal de Palermo, a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, a la Personería Municipal de Palermo, a las Empresas Públicas de Palermo y a la Secretaría de Gobierno de la Gobernación del Huila, en calidad de garantes del derecho al agua potable, presuntamente afectado con las actuaciones de la empresa accionada. Así, según el artículo 21 de la Ley 472 de 1998, el auto admisorio de la acción popular debe comunicársele “a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o interés colectivo afectado”[29].

 

28.            En consecuencia, la Sala dirimirá el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de declarar que la competente para asumir el conocimiento de la acción popular presentada por José Antonio Cabrera Ortiz contra la Asociación Junta Administradora de Acueducto Vereda Alto Sardinata Municipio de Palermo Departamento del Huila es la jurisdicción ordinara. En concreto, la Corte resolverá el conflicto de jurisdicciones a favor del Juzgado Tercer Civil del Circuito de Neiva.

 

Regla de decisión. Según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción ordinaria civil es competente para conocer de las acciones populares que se presenten contra entidades privadas prestadoras de servicios públicos domiciliaros cuando la acción u omisión que se les imputa no está ligada a la función administrativa.

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

 

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Tercer Civil del Circuito de Neiva y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, en el sentido de DECLARAR el Juzgado Tercer Civil del Circuito de Neiva es la autoridad competente para conocer de la acción popular instaurada por José Antonio Cabrera Ortiz contra la Asociación Junta Administradora de Acueducto Vereda Alto Sardinata Municipio de Palermo Departamento del Huila.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-1720 al Juzgado Tercer Civil del Circuito de Neiva para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Neiva.

 

Comuníquese y cúmplase

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

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